西城

　　唐鈞  
　　中國社會科學院研究員、社會政策研究中心秘書長。主要論著有：《博文中的社會政策》、《中國社會》、《中國城市居民貧困線研究》、《中國社會福利》等。
　　2007年我國城鄉低保已經全覆蓋，2009年確立了機關公務員公費醫療、企業職工醫療保險、農村新農合、城市居民養老保險四項制度，基本達到全覆蓋的目標。今年三四月份，養老覆蓋面已經達到了80%，目標是“十二五”期末能夠覆蓋全民。當然也有標準的問題，農村所謂的“養老保險”，每月只有55元，不過一場感冒的花費，但畢竟是從無到有。改善養老標準是今後的目標，但又面臨許多新問題，養老保險制度爭議很多，特別是延遲退休年齡這一熱點問題。2004年人社部第一次提出此概念，我就表示反對，堅持了近十年。
　　中共十八大報告提出：“統籌推進城鄉社會保障體系建設。社會保障是保障人民生活、調節社會分配的一項基本制度。要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系。”這裡突出了覆蓋城鄉居民，可持續、適應流動性，增強公平性，都是此前未有的。十八 屆 三 中 全 會《決定》當中說，要“研究制訂漸進式延遲退休年齡政策”。延遲退休年齡已是必然，加了“漸進式”的定語。既是研究，我當然可以提不同意見，即使反對無效，我還是要將道理說清楚。
　　發達國家延遲退休是為增加勞動力
　　2004年，學者首先提出延遲退休年齡，而後人社部的領導出來呼應，從2012年起至今，越講越多。起初說相應推遲退休年齡已是必然趨勢，但媒體進行了若干次調查，基本上70%以上的老百姓反對，反對者最多達90%。一反對，就說該政策非常慎重，不會在近期立即實施。如此反覆，不斷政策試探，可能是想等大家折騰得麻木了就實施。
　　深化改革，老百姓肯定贊成，但我覺得新一輪改革，首先要給百姓切實好處。改革開放從大包乾開始，使農民獲利，到上世紀80年代廣大人民群眾逐漸得益。然後到90年代，朱鎔基才有可能實行下崗分流，因為此前大家都得到了好處，對黨非常信任。但如今，一些改革政策可能會傷害百姓，而之前的一些基礎已經薄弱，改革要順利，信任要維持，對未來要有預期，那深化改革首先要給老百姓好處。即或看不到明顯的好處，至少一開始不能對老百姓不利。在本世紀初轉制並軌失業的人，當時如果40歲，現在也就50多歲，還沒到退休年齡，他們的日子非常不輕鬆，一旦拿到退休金就可以喘口氣。如果推遲退休年齡，對他們打擊最大，哪怕推遲一個月，壓力也很大。這個問題一定要非常慎重地考慮，至少等這一代人退休吧。
　　延遲退休，官方的核心理由是發達國家都如此，即是國際趨勢。發達國家確實從上世紀90年代開始，但並非因為養老金問題，而是社會老齡化。這其實是兩方面促成的，一是人的壽命越來越長，老年人越來越多，二是人口出生率下降，新生勞動力越來越少。所有的發達國家都面臨這樣的問題。主要發達國家人口多為幾千萬，少的不過幾百萬，美國是發達國家中人口最多的，3億，只相當於中國的零頭。一個小的國家，老年人增多，勞動年齡人口減少，馬上捉襟見肘。最早延遲退休年齡的動議，其實就是為了增加勞動力供給。
　　法國中央銀行行長諾瓦耶跟中國社科院人力資源與社會保障研究所所長蔡昉說：“我們延遲真實目的是增加勞動力供應、提高勞動參與率，但公眾誤認為我們是為了減少養老金的支出。”大部分國家從60歲推遲到65歲。養老保險制度最早是1873年德國開始的，當時退休年齡定為70歲，但彼時德國人平均壽命只有50歲，二戰後大部分退休年齡變成60歲。所以提高到65歲，相對來說歐美還是比較容易接受的，以前想工作沒有工作，現在多乾幾年也很願意，並沒有引起特別大的風波。
　　本世紀以來發達國家經濟都不太景氣，尤其是2007年以後美國的金融危機影響到全世界，歐盟出現了債務危機，這時就採取了很多緊縮政策。在此前提下，延遲退休也跟養老金掛鉤。但沒有明顯的效果，至少我還未見到這方面的研究成果。而另一方面，現在所有發達國家的失業率都非常高，一般失業率在10%左右，而大部分歐洲國家的青年失業率已超過20%。老年人若不退休，為青年人創造新的工作崗位比較難，這是全世界的普遍現象。
　　延遲退休對中國並無實際意義
　　一般來說，延遲退休，辦公室人員比較好接受，但是一線的藍領工人就比較難接受。發達國家和發展中國家的階層結構不同。國外中產階級占到60 %以上，藍領工人一般只占20%，甚至更少。在這樣的情況下，政府不怕得罪藍領工人，所以可以強行通過。但中國的藍領工人占到60%甚至70%，中產階級還很少。而且外企職員，據我所知都不願意延遲退休，因為工作勞動強度和壓力非常大。如前所述，去年至今，媒體各種調查結論都是70%以上的人反對，正好與階層結構接近。
　　此外，職業環境與工作條件不同。歐洲發達國家一般實行6小時工作制，職業歧視較少，有強大的工會支持。外資公司如果要減員，一般辭退新員工，保留老員工。但在中國，一天10-12個小時的工作時間，甚至更長，還有大量年齡性別歧視，藍領工人女性40歲以上、男性50歲以上就很難找工作，如果延期退休，找工作就更困難，不但拿不到養老金，還要繼續交養老保險。
　　按照人社部的數據，中國每年大概新增勞動力兩千萬，而每年新增工作崗位一千萬到一千二百萬，其中30%是自然更替，有人退休、有人補進來。經濟學教科書講失業有四種狀態；周期性失業、季節性失業、摩擦性失業、結構性失業，但中國還有總量性失業，即勞動力太多，怎麼安排也有失業。
　　我們一直說中國老齡化最高峰時有4億老人，只有8億勞動力，兩個人養一個人。但這隻是從保險的框架里來看問題，也就是8億勞動力繳費來養4億不繳費的。養老問題實際上是社會分配問題，本質上取決於兩個條件。首先，退休時社會經濟能夠創造多少財富，其次，這些財富怎麼分配。老齡化高峰，政策對老年人有更多優惠的話，就可以多一些財富進行分配，問題可以解決。除了單位和個人繳費，社會保險法也規定政府要承擔責任。
　　現在常說養老保險有缺口，意指單位和個人繳費不夠發養老金，其實將社會保險看做商業保險了。現在拿不到養老金的都是制度外的人，參加社會養老的人應該拿到了養老金。當然也有個案，但是一般來說不會，如果有缺口，政府財政補上。社會保險法規定，養老保險的資金來源於三方面：單位繳費、個人繳費和財政補貼。老齡化趨勢下，交社會保險的人越來越少、領保險的越來越多，所以單純靠繳費不夠，還需要財政補貼以及其他很多手段。《決定》里也說，國有資產收益要拿來補這一塊。應該說，養老保險基金並沒有像很多人認為的那樣支持不下去，至少五年到十年內不會出現問題。
　　養老並非簡單的幾個人養幾個人的問題。同樣是一家三口，父母能賺錢的和父母不能賺錢的，兩家過的日子一樣嗎？這裡就有一個勞動生產率的問題。中國現在的勞動生產率非常低，只有美國的1/11，日本的1/12。中國經濟要繼續發展，只能提高勞動力素質，提高勞動生產率。
　　轉變經濟增長方式，做2.0版的“中國製造”，意味著自動化、高科技、信息化，結果就是少用人工。這是一個比人口自然減少更重要的影響因素。發達國家失業率高很大程度上是勞動密集型產業轉移的直接結果。中國人口多，迴旋餘地大，如果充分就業，經濟發展，要度過老齡化高峰比他國容易。現在我最擔心的是整體經濟設計跟著發達國家的路子走，以它們的現狀定義我們的將來。勞動力是分層次的，有些人可能只適合勞動密集型產業，是不可能轉軌的。所以我們更應該擔心中國的就業問題。
　　老齡化出現之後，中國勞動年齡人口的年紀會逐漸偏大，頂峰時平均會達到30多歲。如果延遲退休年齡，實際無助於解決結構性問題，也無新生勞動力。我們離老齡化最高峰還有22年，要真正解決和緩和中國老齡化高峰，是調整計劃生育政策。這次《決定》中已經推出了“單獨二胎”政策，雖然調整已經晚一些，但是中國人的生育意願還在，可能大城市弱一些，二三線城市的人還是想生孩子的。
　　還有一個問題要考慮，就是現行的退休年齡有沒有好處。北京電視臺有一個節目拍到各個小區里老人家帶孩子。0-3歲的孩子，在中國是沒有任何公共服務的，如果父母上班，必須要老人幫忙帶。其中採訪了一個正在哺育期的女性，說生孩子是算好的，因為媽媽今年退休。退休帶孩子其實是社會勞動，在為社會做貢獻，尤其中國的生育率已經低於警戒線了。等孩子到學齡，老人家可能就又將服務方向轉向比自己更老的老人。中國現在說居家養老，全靠老人自己。現在女性55歲退休、男性60歲退休，他們還有餘力，真要延遲退休，恐怕就沒有這樣的能力了。
　　中國的平均退休金只有1800元，如果把此看做老人帶孩子所取的社會工資，可能就更清楚些。如果都65歲退休，孩子就沒有人帶了，要為0-3歲的孩子和許多老人提供公共服務，恐怕遠遠超過1800元退休金，要全面考慮這些問題才行。
　　保證公平才是中國社會養老的關鍵
　　《決定》還提到要“推進機關事業單位養老保險制度改革”，這是針對雙軌制的改革。目前企業職工的退休金少於2000元，而機關事業單位的退休金基本高於3000元。計劃經濟時代是企業自己發養老金，但改革開放之後不可持續了。上世紀九十年代初，提出向市場經濟轉軌，很多國有企業、集體企業不復存在或不能正常生產了，出現了很多退休人員領不到養老金的情況，所以進行了改革。改革初期財政能力非常差，現在財政是11萬億元人民幣，當時只有幾千億元。改革更多是解決國有企業的問題，改變了企業職工的養老金計算方法，都跟社會平均工資掛鉤，最高是70%，病退的是40%-50%。
　　改革時平均養老金只有700元，企業養老金至今也比較低。但機關事業單位的養老金還是按照70%來計算的。根據工齡，30年以上工齡可以拿到80 %，40年以上就可以拿到90%，差距產生。中國的養老金除了支持老人的基本生活費用外，還有大部分支付自費的醫葯費。每個老人都得準備一筆錢就醫，而不是國際通常意義的養老金就是管老年生活。所以從這個角度來說，事業單位的養老金也並不高，企業職工的養老金更低。
　　簡單的並軌，並不能解決企業職工養老金偏低的問題。那麼把機關企事業單位的養老金往下拉行不行？事業單位有3000多萬教師、1000萬醫護人員，將他們的養老金下拉，這顯然是不可接受的。所以我們的目標是要將企業職工的養老金往上提，而不是將其他人的養老金往下拉。
　　還有學者說，之所以不能延遲退休年齡，是因為雙軌制不公平，只要大家養老金差不多，延遲退休年齡沒有問題。其實這是兩回事，但確實有人支持先並軌再延遲退休年齡。目前養老金改革要麼小改，就是將企業退休人員的養老金上漲，不動其他制度。如果要大改，要將中國的養老金分為兩部分，一是基本養老金，追求公平，大家都以中華人民共和國公民的身份交養老金，根據自己收入一定比例來交。領養老金的時候，從國家領導人到普通人都在一定的水平上領基本養老金，隨著物價上漲每年調整，能夠保障基本生活需求；二是補充養老金，跟效率掛鉤，即收入多就可以多繳，將來可以多得，這應該由市場操縱。
　　養老保險真正的問題何在？在於流動問題，包括農民工的流動，也包括城市間的人口流動。他們繳了養老保險，但一旦流動起來，將養老金轉移是很難的，到領養老金時就可能根本無處可領。這是中國養老保險制度迫在眉睫要解決的問題，有關部門對此掉以輕心，而將未來幾十年的事情算了又算，我覺得比較搞笑。
　　要考量一個政策好或不好，首先要從經濟理性角度考察，在有限的資源條件下追求效率。但這不是唯一尺度，所有政策都不是算出來的，都是政治決策，要考慮多方因素。公共政策還要考慮人文關懷，即在社會分配過程中，以無數個具有平等權利的個體的人為本的公平分配，其次指在整個社會經濟發展中，以無數個具有平等權利的群體的人為本的共享與參與。延遲退休年齡，實際上是註重經濟理性，忽視人文關懷；雙軌制和並軌問題，註重了人文關懷但又忽視了經濟理性；在流動人口的轉移接續方面，既忽視了經濟理性又忽視了人文關懷，這是我們當前迫切需要解決的政策。
　　(南都評論記者 李靖雲 整理)
（編輯：SN077）